一、行政法三大基础理论的基本概况
行政法的最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对人的关系，对于行政法应如何调整此种关系，如何配置双方当事人的权利、义务，从而构成怎样的法的秩序，行政法学者有不同的主张、观点、理论，这些主张、观点、理论通过较长期的相互争论和在争论中的不断完善、发展，逐渐形成了行政法学的各种流派。其中主要的较有影响的流派有三个：即控权论学派、管理论学派和平衡论学派。
（一）控权论学说及其主要内容
控权论学说主要在英美国家流行，在英国，科克（Coke）、戴雪（Dicey）、拉斯基等著名法学家都是极力主张控权的。控权论者认为行政法主要是规范行政机关的行政活动的法，行政法的作用是控制、监督行政权力，保障公民的合法权利。在资本主义制度确立之初，为了纠正封建社会国家权力对社会经济生活横加干预的普遍现象，创建了自由竞争的经济环境，当时所谓的“越小的政府就是越好的政府”的政治思想十分流行，故而政府权力被限制在保障国家安全和维护社会秩序等小数几个领域之内，这不仅是出于民主和公正的考虑，而且也是推进社会经济发展的需要。这一理论仍然为西方绝大多数学者所主张。
但是这种理论的核心是把行政权视为个人自由权利的必然对立物，否认行政权对个人权利具有的保障和促进的一面，主张对行政权加以严格的限制。因此，它不仅不能解释19世纪末、20世纪初出现的行政国现象，亦因对行政权抱持的先天偏见，而难以充分的发挥行政权的功能，这种靠牺牲效率来换取民主公正的思想必不能带来持久的民主公正，并且这种理论容易造成行政法的失衡，其主要表现在两个方面：一方面，行政权范围小，强制性不够，行政管理范围与方式不仅受行政实体法与行政程序的双重箝制，而且受制与严格的司法审查，在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下，行政主体“法未规定不可为” ，行政主体普遍缺乏纠正市场失灵与社会无序的必要手段，难以满足公共管理与服务的需要。由于政府软弱无力，缺乏活力，从而产生管理危机与信任危机。另一方面，相对方权利大，实力过强，立法机关在进行权利配置时，或者不恰当的妥协于利益集团的压力，或者为了寻租，或者机械的移植他国行政法律制度，从而赋予相对方—尤其是市场主体与行业组织过多的权利，却没有赋予行政主体相应的行政管理监督与制裁权。
（二）管理论学说及其主要内容
??? 管理论学说主要在原苏联、东欧国家和我国计划经济时代流行。社会主义国家在其建立之初和在其后一个时期，为了维持革命秩序，恢复国民经济和保持国内稳定，提高效率，解决国家和人民生存的种种迫切问题，强调和加强政府的集中管理是自然的、必要的。
管理论者主张行政法是国家行政机关进行管理的法，其作用在于确认、保障行政机关有效行使权力，保障行政效率。受管理论支配的行政法学理论关注行政效率，认为国家的所有任务和职能都是通过各种形式的国家活动来实现的。行政法的任务就是保证行政管理职能有效适当的履行，20世纪80年代的行政法学著作多持管理论观点。? 但是管理论存在明显的缺陷，从某种意义上说， 管理论是与经济指令相适应的。在社会主义国家摒弃计划经济体制、致力于建立市场经济体制的背景下，管理论失去了继续存在的基础。究其原因，管理论也易导致行政法的失衡，行政权过于强大，相对方权利过于弱小。当行政法被定位为治民之法时就决定了行政法的主要特征是行政权过于强大，相对方权利过于弱小，从而导致行政法的失衡。简言之，此种类型的行政法失衡主要表现在三个层次：行政法机制只是片面的制约相对方，缺乏对行政权的有效制约；行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能；行政法制度结构不协调，重实体授权轻程序制约，重行政效率轻公平保护，重行政管理轻监督行政。在宪政时代越来越重视人权保护的今天，此理论已被越来越多的学者所抛弃。
（三）平衡论学说及其主要内容
平衡论的产生，是弥补传统行政法理论的缺陷的需要，也是总结20世纪中叶以来行政法制实践的需要。20世纪中叶以来，世界范围内的行政法制实践在突破传统理论的束缚方面作了许多探索。尽管尚未完全形成新的成熟理论，但是也已经在法律实践方面对传统理论作了很大的改良。中国目前正处于从传统法制向现代化转型的历史大变革时期，人们的思想观念正在发生一场深刻的变化。人们的权利意识普遍有所提高和增强，法律不应再只是管理者进行管理的工具，更应是监督管理者依法行政的重要手段和标尺，还可以是人们用以捍卫自身合法权益的武器。另外，改革开放以来人们的主体意识逐步觉醒。“行政本位”、“政府本位”开始受到动摇，个人权利自由日益受到重视。人们开始接受这样一种观念：法律作为一切组织和个人都必须共同遵守的行为规则，任何违反宪法、法律的行为都应受到法律的追究。
在这种观念的支配下，人们开始认识到，现代政府应是一种有限政府、高效政府、责任政府，行政机关及其公务员应同普通公民一样遵守宪法和法律。人们也普遍感到一种良好、安定的社会秩序需要政府的有效管理予以维持，同时又希望政府并非一个万能物，而只是一个有限政府，人们也意识自己既要遵守法律，也要能利用以维护自身的合法权益。总之，“平衡论”是比较适合于当代中国普通民众的社会心理的，也易为社会各阶层的民众所接受。
平衡论认为传统行政法制度及结构建立在以行政权为核心的理论基础上，没有相对一方的法律地位，如大陆法系行政法由行政组织法，行政行为法，行政救济法三大部分组成，强调对行政权的保障。英美行政法的主要内容是委任立法，行政程序，司法审查，强调对行政权的控制。行政是一类国家权力运作生成特殊社会关系的过程，这类特殊社会关系可以抽象和简化为行政权力与公民权利之间的关系。平衡论以行政权与公民权的关系为核心，主张现代行政法应追求平衡，兼顾公私利益公平与效率，平衡行政主体与相对方的权利义务关系，平衡行政主体的权力与责任，平衡相对方的权利义务。平衡论强调这是一个动态的平衡，总体的平衡（在不同时期，不同国度行政法平衡的“度”会有所偏向）。
平衡论关注行政权异常强大的现实，看到了行政机关的强者地位，公民的弱者地位，力主为相对一方设置更多的保障措施，在现实层面，主张精简机构，转变政府工作职能，拓展社会自治领域，扩大公民参与建立行政法治与社会自治的良性互动，在制度层面，主张兼顾不同的利益群体（立法上）协调效率与公正的关系（执法上）等等。在英美行政法晚近的发展路途中，我们也看到了平衡论的清晰脚印，英国行政法学家H.韦德对行政法有如下见解：“整个行政法学可以视为宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治、议会主权和司法独立的宪法原则。行政法对保持国家权力和公民权利的平衡起了很大的作用。
二、“平衡论”之基本观点及其重要意义
平衡论者在一定范围内和一定程度上承认了行政法的控权作用，但不同意控权论学说过分的控权观点。他们主张行政权既要受到控制，又要受到保障；公民权既要受到保护，又要受到约束；行政权与公民权之间也应既相互制约，又相互平衡。人们普遍认为行政过程不再是单纯权力意志的体现，而可以描绘为行政方与相对方两个方面对行政关系的共建，任何本位思想和观念都会有损权力与权利既独立又统一的和平共处、民主立宪和宪法指导下的制度发展。行政法可以表述为调整行政关系和基于行政关系而产生的监督行政关系的法律规范体系。整个90年代，平衡论学说在中国一直在不断的发展完善，90年代中后期开始在行政法学界占主导地位。
（一）平衡论的基本观点
1．就行政法的目的而言，平衡论主张行政法既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用，在总体上保持行政机关的权力和公民权利的平衡。孟德斯鸠指出；“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”行政权直接或者间接来源与公民权利，权力是权利的一种特殊形式。行政权一旦形成，便同公民权利结成一种既相互依存又相互对立的关系。
2．就行政法的基本原则而言，行政法的基本原则包括依法行政原则、尊重和保障人权原则、越权无效原则、信赖保护原则、比例原则，这些基本原则强调了保权和控权以达到有效行政和切实维护相对一方的权利的目的。其中依法行政原则是行政法的一项重要的原则，但对依法行政要的内涵要予以新的解释，依法行政原则对消极行政和积极行政应有不同的要求。平衡论认为，现代行政可以分为两类：一类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对人方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议等。前者可称之为消极行政，后者可称之为积极行政。依法行政对消极行政的要求是“没有法律规范就没有行政”即行政行为受法律的严格控制，依法行政对积极行政的要求是“法无明文禁止即可作为”，当然积极行政也应符合法定权限和程序的要求，不得同宪法、法律相抵触。
3．就行政法的内容而言，平衡论认为行政法是调整行政关系和监督行政关系的法律规范的总称。其调整对象主要有两个方面，行政关系和监督行政关系。两者相互依存，共同构建和谐统一的行政法律秩序。
4．就行政法的手段而言，平衡论既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调行政命令、行政强制手段的作用，认为两者均具有片面性，前者忽视行政效率，不利于积极行政和维护国家社会公共利益；后者忽视相对方权利，不符合现代民主、法制发展的趋势。平衡论主张综合运用行政法的各种手段，在必要的场合运用强制、命令手段，在宽松的环境下尽量采用协商的办法处理。
（二）建立“平衡论”理论的重要意义
1．“平衡论”应是指导行政法制建设沿着正确轨道发展的基本理论。行政法制主要由立法、执
法和诉讼三大环节有机组成。立法是平衡设定行政权和公民权的过程，行政机关与公民居于平等地位；执法是依法行使职权，同时尊重公民权的过程，行政机关居于主导地位；诉讼是依法保障公民权，监督同时也维护行政权的过程，保护行政法制的健康和协调发展。
2．“平衡论”是推动社会主义市场经济体制建立的正确理论。市场经济需要理顺行政机关和企
业之间的关系，使行政机关真正成为宏观经济的调空者，使企业真正成为市场的自由的主体，只有根据“平衡论”将行政机关与法人、组织量与平等的地位，才能充分发挥市场主体的积极性和创造性，才能不断的发展和完善市场经济。
3．“平衡论”是能有效的实现民主与效率的有机统一的重要理论。“管理论”注重效率而忽视
民主，最终也不能有真正的效率；“控权论”保障民主而忽视效率，最终也难以维护持久的民主。而“平衡论”则坚持民主与效率的有机统一，它强调保障公民权，维护行政权，保证个人利益与公共利益的一致，改善行政机关和相对人一方的关系，这样既有利于实现持久的民主，又有利于实现持久的效率。
4．“平衡论”是有利于我国行政法制建设和行政法学体系的建立的重要理论。它给我国行政法学的研究提供了一种全新的视角和框架，对于建立具有中国特色的行政法学体系具有重要意义。
??三、平衡论存在的缺漏及其完善方向
平衡论在我国体制转轨时期提出，具有重要的理论价值和实践意义。但平衡论自身存在的缺陷在很大程度上又妨碍了其积极作用和理论潜力的发挥，应将其改造和完善成既吸收西方行政法治的丰富经验，又适应我国国情的理论
（一）平衡论存在的缺漏
1．不少学者认为，“衡论论”是作为“控权论”与“管理论”的折衷，因为它在理论上忽视了辨证唯物主义的关于矛盾的主要方面的学说，因而是一种典型的中庸之道和折衷主义。??
??? 2．行政权力与公民权利的非对等性决定了在走向两者平衡之路的重心在于控权。而在现代西方社会，行政主体承担了越来越多的社会责任，在严格控制行政主体行政权力的同时十分注重行政效率的提高，并且其行政效率，尤其是发达国家的行政效率是有目共睹，无法否认的。可见西方行政法也是讲平衡的，并且对行政法的平衡问题还处理的很好，既然“平衡论”十分注重控权，而“控权论”又绝不忽视平衡的重要性，那么怎么样才能对两者作很好的区分了。
3．平衡是“平衡论”的基本概念，它的涵义应当是确定的，不能在此处是一个意思，在彼处又是一个意思。目前对平衡的意思有以下几种理解：
（1）在行政机关与相对一方权利义务和关系中，权利义务在总体上应当是平衡的，既表现在行政机关与相对方权利的平衡，也表现在行政机关与相对方义务的平衡，既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对方一方自身权利义务的平衡。
（2）有人认为，行政法中的平衡，实质上是一种使各种对峙或冲突因素处于相互协调之中的和谐状态。它可以分解为以下方面的要求，即行政法上权利义务的总体平衡，行政主体与相对人之间的关系的平衡，公共利益与个人利益之间的平衡以及效率与公正的平衡等。
（3）有人认为，平衡论是指当行政法中行政权力与个人权利两个价值取向发生冲突时，不能偏废，而应当根据客观情况和理性的要求，对两者进行权衡抉择，使行政权力和个人权利达到适度恰当的状态。
（4）还有人提出“控权—平衡”的理论，“控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有才能控权才能实现”。
（5）还有人认为行政法是融“控权”和“保权”于一体，具有双重作用，于是有“平衡论”之说。
4．“平衡论”脱离具体社会环境谈平衡，缺乏对我国国情的针对性
? （二）“平衡论”的完善方向
上文虽然论述了“平衡论”的一些缺陷，但其的优势也是明显的：“平衡论”在立论的指导思想上直接承袭了我国行政法学界在行政法的控、保权问题上所形成的主流思想。“平衡论”反对“控权论”但是不反对控权，“平衡论”在继承主流观点的同时，突出强调了控权的作用，反映了现代行政法，特别是我国行政法的发展趋势。它的理论重心在控权。再者在我国体制转轨时期，一方面需要加大政府在市场对社会的宏观调控，一方面需要在法制不健全、不完善的情况下最大限度的保障相对一方的权利行政机关的侵害，“平衡论”的出台及其运用对行政法制建设具有重大的指导意义。基于以上优势，本人认为对“平衡论”加以以下几个方面的改进，将进一步完善这一理论并使之更加有利于指导我国的行政法制建设。
第一，准确理解“平衡论”中“平衡”的含义，平衡应该是行政主体与相对方的权利义务总体平衡基础上通过一定方式实现行政法价值取向诸要素的动态和谐，平衡更是价值的平衡。平衡后的相对禁止状态应是行政主体与相对方权利义务配置的最优化状态，实现平衡的方法应是行政主体与相对方之间“权利—权力”的动态抗衡。之所以如此概括，具有以下几点意义：首先，明确揭示了平衡论的理论依据。对于“平衡”的准确理解是实现“权利—权力”的平衡，“平衡论”也是源于此而建立。其次,准确限定了“平衡”的范畴,为平衡理论的深化研究提供了前提。再者，阐明了实现平衡的主要途径。以管理或控权来实现平衡，是由权利义务在行政主体与相对一方之间分配上的对峙性与单方优势性所决定的。最后，以价值分析角度揭示了行政法所追求的价值取向，也有利于完整而准确的把握“平衡论”的内涵。????????????
第二，给“平衡论”正确定位。由于“平衡论”必须使其具有对现代各国行政法适用的通用性，因而“平衡论”的内容仅限于总结现代行政法最一般的共性特征，即现代行政法确认行政权力的扩张以及普遍建立约束行政权力的行政程序和对行政行为的司法审查制度。这对于尚未建立现代行政程序和司法审查制度的国家的行政法制建设而言，具有一定的指导意义，但是对于已经建立了行政程序制度和行政诉讼制度，还需根据各自的国情来完善这种制度的国家而言，其指导意义却大打折扣。因为“平衡论”的总体平衡思想只谈到对不对等关系的倒置，没有谈到这些不对等关系自身应当符合什么条件，它们在倒置的时候又应当符合什么条件。况且对行政权有约束作用的制度并非仅限于行政程序和行政诉讼制度。因此，“平衡论”应该把自己定位在我国体制转轨时期行政法的理论基础上，从而为我国行政法虽追求控权，但是不能达到西方的控权标准，不能完全采用西方控权方法的实践提供理论依据。
第三，要强调加强控权是我国行政法的发展方向，控权的主要任务是防止行政机关越权或滥用法律所赋予的行政权力，以及追究对越权或滥用权力的责任，在我国体制转轨时期，行政法的建设既要参考国外的先进经验，又要考虑到传统行政法的影响以及现实国情，“平衡论”提出的平衡应当是特殊的，有针对性的，目的在于通过这种特殊平衡去把握和实现一般意义上的平衡。
第四，“平衡论”提出在行政法治过程中要实现行政主体与相对一方在权利义务上及其各自在权利义务上的平衡，到底在平衡的问题上采取什么样的标准最适当，这实际上是一个很现实也具有很强操作性的问题，“平衡论”似应在这个问题上提出更实际更具操作性的建议和标准，使我国的行政法制建设目标更明确。
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罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第70—71页。
罗豪才、宋功德：《行政法的平衡与失衡》，载《中国法学》2001年第2期。
罗豪才主编：《现代行政法制的发展趋势》，法律出版社2004年版，第69—70页。
罗豪才、宋功德：《行政法的平衡与失衡》，载《中国法学》2001年第2期。
肖金明著：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社2004年第1版，第47页。
肖金明著：《法治行政的逻辑》，中国政法大学出版社2004年第1版，第49页。
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文章出处：城中法院????
